• Lanceurs d’alerte, corruption, transparence: les gros chantiers de «Sapin2»

    Lanceurs d’alerte, corruption, transparence: les gros chantiers de «Sapin2»

    CategoriesLanceurs d’alerte, corruption, transparence: les gros chantiers de «Sapin2». Protection des lanceurs d'alerte, création d’une agence anticorruption, tentative d’encadrement des lobbyistes : les députés ont commencé lundi 6 juin l'examen d'un projet de loi défendu par Michel Sapin « sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique ». Mediapart en détaille les enjeux.

    Protection des lanceurs d'alerte, création d’une agence anticorruption, transaction pénale pour les entreprises, tentative d’encadrement des lobbyistes, vote contraignant des actionnaires sur la rémunération des dirigeants… Le projet de loi « sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique », dont l'examen a commencé lundi 6 juin à l’Assemblée nationale, risque de passer un peu inaperçu, en plein bras de fer sur la loi El Khomri et juste avant le début de l’Euro de foot. Ce texte (dit « Sapin 2 » car le ministre des finances a porté son ancêtre en 1993) tranche pourtant des sujets qui mériteraient de larges débats publics.

    Pour Sébastien Denaja, le député socialiste rapporteur du texte, « la loi Sapin 2 est la démonstration que la gauche n’a pas trahi ». Soutien de François Hollande, il s’applique à démontrer que « ce texte est cohérent avec le discours du Bourget » et qu’il doit être compris dans la continuité de la loi de séparation bancaire de 2013, pourtant bien timide, et des lois sur la transparence votées à la suite de l’affaire Cahuzac. « Un gars qui dit : “Mon adversaire c'est la finance”, et qui fait ces lois, il n’est pas complètement déconnecté de son discours, veut croire Denaja. Il s’agit de lutter contre la finance dévoyée. »

    Voir aussi: DANGER pour les consommateurs: Les artisans mobilisés face au projet de loi Sapin II

    À Bercy, Michel Sapin fait même ressurgir le souvenir de François Mitterrand et de son discours d’Épinay de 1971, en évoquant la « lutte contre l’argent qui corrompt ». « Quoi qu’il arrive l’an prochain, nous n’aurons pas été totalement inutiles », affirme Sébastien Denaja, en soulignant que 1 500 amendements ont été déposés pour enrichir la version du gouvernement. La loi Sapin 2 va indéniablement servir à resserrer les rangs socialistes. « Il y a des avancées intéressantes », reconnaît même le Front de gauche. Revue des points marquants. 

    • Enfin, une véritable protection des lanceurs d’alerte

    Le 30 mars, le gouvernement avait déçu en présentant son projet de loi : alors qu’il avait laissé entendre à plusieurs reprises que le texte permettrait de mieux défendre les lanceurs d’alerte, il prévoyait simplement un nouveau régime de protection pour ceux qui agiraient dans la sphère financière, s’ajoutant aux cinq précédents statuts spécifiques qui s’empilaient déjà. On était loin des demandes des ONG et des syndicats, qui ont lancé une pétition en ligne pour « une protection effective » des lanceurs d’alerte, mais aussi à des lieues du travail du député socialiste Yann Galut, dont une proposition de loi était censée servir de base à une refonte complète de leur statut.

    Pour aller plus loin, l’exécutif attendait en fait que le Conseil d’État rende un rapport qu’il lui avait commandé sur « le droit d’alerte ». Chose faite le 12 avril, avec un travail très complet de la haute institution judiciaire, qui propose un socle de dispositions communes applicables à tous les lanceurs d’alerte : définition, protections, remboursement des frais de justice, etc. Le ministre des finances a chargé le rapporteur Sébastien Denaja d’intégrer un maximum de ces dispositions dans la loi, via des amendements adoptés en commission des lois à l’Assemblée, qui seront soutenus par le gouvernement dans l'hémicycle.

    S’ils sont bien adoptés, ces amendements constitueront une indéniable avancée. Ils prévoient d’abord une définition large du lanceur d’alerte : « Toute personne qui a connaissance de manquements graves à la loi ou au règlement ou de faits porteurs de risques graves a le droit de communiquer, dans l’intérêt général, les renseignements qui y sont relatifs. Ce lanceur d’alerte agit de bonne foi, sans espoir d’avantage propre ni volonté de nuire à autrui. »

    Galut et d’autres députés en pointe sur ces questions souhaitaient la création d’une agence nationale de l’alerte, autorité indépendante pour recevoir les signalements et protéger leurs auteurs, mais ils n’ont pas obtenu gain de cause. Le gouvernement préférait, lui, confier ce rôle à l'Agence anticorruption nouvellement créée par son texte, mais le Conseil d’État n’a pas non plus validé ce point. Le compromis trouvé confie la protection des lanceurs d’alerte au Défenseur des droits. Ses services pourront centraliser les démarches, et ils laisseront les autorités sectorielles (financière, sanitaire, environnementale…) déjà existantes évaluer la pertinence des signalements reçus. Satisfait, Yann Galut salue « la forte volonté politique de Michel Sapin et du gouvernement de porter ce débat ». « La protection des lanceurs d’alerte, y compris la création d’un socle général de protection, restera dans les années à venir, et c’est un grand pas », se félicite-t-il.

    Les lanceurs d’alerte devraient pouvoir choisir de s’adresser à leur hiérarchie ou à un référent au sein de l’entreprise, mais aussi de se tourner directement vers la justice, le Défenseur des droits, ou même, en cas d’urgence, directement à la presse. C’est le seul point où les députés se sont sensiblement éloignés des recommandations du Conseil d’État. « Le Conseil d’État proposait un cadre assez rigide et hiérarchisé. Il suggérait qu’on ne puisse utiliser un canal externe à l’entreprise qu’après avoir actionné un canal interne, explique Denaja. Nous avons décidé d’instaurer de la souplesse : un lanceur d’alerte pourra se passer de la première étape s’il l’estime nécessaire. »

    Autre avancée majeure : les lanceurs d’alerte devraient pouvoir toucher de l’argent pour être soutenus dans leurs démarches. Pas de rémunération à proprement parler, mais une prise en charge des frais de justice auxquels ils doivent très souvent faire face. Une partie pourra même être avancée directement par le Défenseur des droits. Surtout, les députés ont prévu qu’une indemnisation des préjudices moraux ou financiers puisse être versée. Mais les critères d’attribution ne sont pas encore précisés.

    • Pour les élus corrompus, l’inéligibilité obligatoire

    Quand ils condamnent des élus pour corruption, les juges s’arrêtent trop souvent à des peines d’amende ou de prison avec sursis, sans infliger d’inéligibilité (une peine dite « complémentaire » et facultative). Pour des politiques, c’est pourtant la sanction la plus dissuasive. À l’initiative de Sébastien Denaja (PS), la commission des lois a donc fait de l’inéligibilité une peine complémentaire « obligatoire » pour « l’ensemble des manquements à la probité commis par des personnes exerçant une fonction publique » (corruption, favoritisme, prise illégale d’intérêts, etc.). Certains s’inquiètent qu’elle ne soit contraire au principe d’individualisation des peines, donc à la Constitution.

    « Non, tranche le rapporteur socialiste. Cet argument avancé par certains à droite n’est qu’une argutie. Il ne s’agit pas d’une peine automatique. » Les juges pourront en effet l’écarter, à condition de motiver leur décision. Ainsi rédigée, le centriste Charles de Courson n’hésitera pas à voter la mesure en séance, parce que « nos concitoyens ne supportent plus ces grandes canailles qui ont piqué dans la caisse et restent élues pendant des années ».

    L’amendement s’arrête cependant au milieu du gué. D’abord, il n’englobe pas la fraude fiscale. Surtout, il néglige une recommandation faite par des associations et par le service anticorruption du ministère de la justice lui-même, d’exiger un casier judiciaire vierge de la part de tous les candidats aux élections. « Les élus condamnés pour fraude fiscale ou pour corruption seront interdits de tout mandat public », avait promis François Hollande en 2013 après l’affaire Cahuzac. À l’évidence, on n’y est pas.

    Le texte ne prévoit pas non plus de « quitus fiscal » pour les candidats aux élections nationales (un document attestant qu’ils ont bien déclaré leurs revenus et payé leurs impôts). Charles de Courson a tenté de l’imposer en commission, mais le rapporteur socialiste l’a vite rappelé à la réalité : cette disposition de nature« organique » ne peut figurer dans un projet de loi simple, tel celui de Michel Sapin. Pourquoi le ministre n’a-t-il pas prévu de projet de loi organique créant ce « quitus fiscal » ? Le gouvernement devra s’en expliquer en séance, car cette réforme est recommandée depuis 2015 par Jean-Louis Nadal (le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, HATVP), comme par le déontologue de l’Assemblée nationale. 

    • Une forme de transaction pénale pour les entreprises corruptrices

    Sur ce sujet, les associations de lutte contre la corruption sont divisées. Les députés socialistes, eux aussi, ont oscillé. Mais en commission, ils ont fini par voter un amendement de Sandrine Mazetier (PS) réintroduisant la « transaction pénale » que Michel Sapin avait abandonnée en mars dernier, après un avis négatif du Conseil d’État.

    En résumé, les procureurs et juges d’instruction pourront proposer aux entreprises mises en cause dans des affaires de corruption d’échapper à tout procès et toute condamnation pénale en échange d’une amende (pouvant aller jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires annuel) et d’une mise en conformité de leurs programmes internes anticorruption (placés sous surveillance pendant trois ans). Inspiré du système américain, promu par l’ONG Transparency international, ce dispositif se veut à la fois dissuasif et pédagogique. Mais ses opposants (dont les principaux syndicats de magistrats) y voient l’instauration d’une justice à deux vitesses, qui permettra aux cols blancs de négocier la virginité de leur casier judiciaire.

    Concrètement, il vise d'abord à sanctionner les faits de « corruption d’agent public étranger », infraction créée au sein de l’OCDE en 2000 pour lutter contre la corruption internationale. Car depuis seize ans, la justice française rame face à ces faits complexes commis à l'étranger : pendant que des sociétés hexagonales transigeaient aux États-Unis et versaient d’énormes amendes, aucune condamnation définitive n’a jamais été prononcée à Paris. Actant le fait que nos enquêteurs sont trop démunis, les députés socialistes veulent donc tenter la transaction pénale, afin de « sortir du statu quo ». (Voir notre analyse sur les avantages et inconvénients du dispositif.)

    Horrifiés, une dizaine d’écologistes emmenés par Cécile Duflot ont déposé un amendement de suppression. De fait, dans son avis de mars dernier, le Conseil d’État craignait qu’en l’absence de procès, « l’intervention de la justice [perde] sa valeur d’exemplarité », que « la recherche de la vérité s’en trouve affectée ». Il soulignait surtout la nécessité que cette transaction pénale, si elle devait être adoptée, soit réservée aux faits de corruption internationale, particulièrement difficiles à sanctionner. L’amendement de Sandrine Mazetier la rend pourtant possible pour des faits commis en France. Sollicitée par Mediapart, la députée ne nous a pas répondu sur ce point.

    • Le « reporting public » pour les entreprises, loin d’être adopté

    C’est le sujet qui fâche entre l’exécutif et un nombre croissant de députés de gauche. En décembre, le gouvernement avait empêché in extremis les parlementaires de voter le reporting public pays par pays pour les entreprises. Ce principe, déjà imposé aux banques françaises et européennes, veut qu’une entreprise publie des informations détaillées sur l’activité, les bénéfices et les impôts de toutes ses filiales dans le monde, afin de mettre en lumière les stratégies plus ou moins agressives d’optimisation fiscale. Le gouvernement s’y était opposé, arguant qu’il venait de faire voter un reporting non public, où les entreprises réservent les détails sur leurs filiales aux seules autorités fiscales.

    Aujourd’hui, la ligne du gouvernement n’a pas évolué : il préfère attendre que la directive européenne en cours de discussion sur le reporting public soit votée à Bruxelles avant d’avancer à son tour. Pas avant 2018, donc. Mais le sujet est particulièrement sensible pour Sébastien Denaja : en décembre dernier, il avait d’abord voté en faveur du reporting public, avant que Christian Eckert, le secrétaire d’État au budget, ne le convainque de changer son vote, et ce revirement lui a été amèrement reproché par la suite.

    Le rapporteur a donc fait adopter en commission des lois plusieurs amendements qui vont plus loin que la position gouvernementale. Ils proposent d’abord que le reporting auprès du fisc concerne les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros, et non à 750 millions d’euros, comme le prévoient les textes actuels. Ils proposent également d’anticiper sur la décision européenne, et de lancer sans attendre le reporting pays par pays tel que le prépare la Commission européenne. Il s’agirait donc de rendre publiques les données concernant les filiales d’entreprises situées dans les États membres de l’Union européenne, ainsi que dans les pays recensés par une future liste des paradis fiscaux, sur laquelle Bruxelles doit plancher.

    Dans un communiqué sévère publié le 2 juin, toutes les associations et syndicats impliqués dans la lutte pour la transparence fiscale critiquent vertement les choix opérés par la commission des lois. Ils rappellent que « le reporting actuellement proposé dans le texte de loi n’est pas un reporting pays par pays puisqu’il n’inclut pas l’ensemble des pays où les multinationales ont des activités, leur laissant l’opportunité de cacher leurs bénéfices dans certains territoires comme la Suisse ou le Delaware (États-Unis), qui pour des raisons politiques n’ont aucune chance de se retrouver sur une liste de paradis fiscaux ». Ils demandent aux députés de voter pour «  un reporting public complet, couvrant l’ensemble des pays dans lesquels les multinationales sont présentes ».

    Sensible à la colère des activistes, Sébastien Denaja devrait proposer lors du débat un nouveau dispositif, couvrant cette fois tous les pays du monde, mais n’ouvrant l’obligation de transparence que pour les pays où les entreprises détiennent un certain nombre de filiales. Toujours pas de quoi satisfaire les associations, sans doute. Mais bien d’autres députés se sont lancés : une trentaine d’amendements ont été déposés sur le sujet. Or, Michel Sapin a beau se dire en privé « favorable à ces systèmes de publicité, le secret est d’un autre temps », le gouvernement s’opposera encore une fois à leurs demandes. L’exécutif se défausse notamment sur le Conseil constitutionnel : dans une décision de décembre, le Conseil a fait savoir qu’il estimait que « les informations transmises » par les entreprises « ne peuvent être rendues publiques »

    • Les actionnaires contrôleront le salaire des patrons

    « Ce n’est pas aux actionnaires de décider la rémunération du président. » De cette sentence définitive, Carlos Ghosn, PDG de Renault-Nissan, avait passé outre il y a quelques semaines le vote négatif de l’assemblée générale des actionnaires de Renault sur sa rémunération exorbitante : 7,251 millions d’euros, qui viennent s’ajouter aux quelque 8 millions d’euros qui lui sont versés par Nissan.

    Comme vient de le rappeler cruellement cet épisode, ce vote des actionnaires sur la rémunération des patrons, introduit dans l’Hexagone en 2013 par le code de conduite de l’Afep et du Medef, n’est pour l’heure que consultatif. Un amendement de la commission des lois prévoit donc que ce principe, dit du « say on pay », devienne contraignant, comme aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, ou en Allemagne. Le gouvernement est favorable au principe, mais indique qu’« il y aura des précisions à apporter lors du débat parlementaire »

    • Un « amendement Bézard » sur le pantouflage

    Son départ vers le privé a été difficile à digérer pour beaucoup. Bruno Bézard vient de quitter la direction du Trésor pour rejoindre un fonds d’investissement chinois. Son retentissant transfert vers le privé (« pantouflage ») a donné des idées à Sébastien Denaja. Dans un amendement, il demande que le pantouflage des membres du gouvernement  soit soumis au contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), et non plus à celui de la commission de déontologie. Issue de la loi « Sapin 1 » de 1993, la commission actuelle n’est pas indépendante, contrairement à la HATVP. Surtout, cette dernière contrôle déjà les déclarations d'intérêts et de patrimoine de ces hauts fonctionnaires, et dispose donc d’une vision globale de leur situation.

    Denaja propose aussi que ce contrôle concerne tous les hauts fonctionnaires sans exception, préfets et ambassadeurs compris, ainsi que les membres de cabinet ministériel et les collaborateurs du président de la République. Enfin, il demande que les avis que la Haute Autorité serait amenée à rendre sur ce sujet puissent être publiés, car ceux de la commission de déontologie sont régulièrement assortis de réserves, rarement anodines, qu’il est impossible de connaître aujourd’hui… « La loi devant être promulguée dans de brefs délais, ces dispositions pourraient concerner les départs des hauts fonctionnaires et des collaborateurs ministériels à la fin du quinquennat », souligne Denaja.

    • Une nouvelle agence de prévention de la corruption

    Les grosses sociétés, dépassant 500 salariés et 100 millions d’euros de chiffre d’affaires, se voient contraintes de mettre en place, dans leurs rangs, des programmes de détection et de prévention de la corruption (code de conduite, dispositif d’alerte, cartographie des risques, procédures de contrôle interne et externe, etc.). Une nouvelle agence anticorruption sera chargée de les contrôler et de sanctionner les manquements (jusqu’à 1 million d’euros d’amende). Lorsque des entreprises seront condamnées au pénal pour corruption ou trafic d’influence, cette même entité surveillera le respect d’une peine d’un nouveau genre, dite de « mise en conformité » des programmes anticorruption. Si elles ne le respectent pas, elles pourront être à nouveau poursuivies.

    Mais tout l’enjeu (outre celui des moyens), c’est le degré d’indépendance de cette agence, certes dirigée par un haut magistrat, mais placée sous la double tutelle du ministre de la justice et du ministre du budget. Certains, à l’image du député centriste Charles de Courson, souhaitaient la doter d’un véritable statut d’autorité administrative indépendante. C’est raté. En commission, les députés ont tout de même adopté un amendement de Sébastien Denaja rendant son directeur « inamovible ». En catastrophe, le gouvernement a déposé un « contre-amendement » visant à faire sauter cette inamovibilité en séance. Argument ?« L’existence d’une telle garantie est susceptible d’être regardée comme contraire à la Constitution. » La bataille s’annonce serrée.

    • Ministres en délicatesse avec le fisc : un droit d’alerte pour la HATVP

    Les députés parlaient jusqu’ici d’« amendement Thévenoud ». Depuis nos révélations sur Emmanuel Macron et son rattrapage fiscal, certains le rebaptisent hors micro « amendement Macron ». Mijoté par Sébastien Denaja, adopté en commission des lois, il vise à libérer la HATVP (chargée des vérifications fiscales sur les membres du gouvernement) de son obligation de secret vis-à-vis du président de la République et du premier ministre. Aujourd’hui, la situation est en effet ubuesque : quand elle repère un ministre en délicatesse avec le fisc, la Haute Autorité est censée garder ses infos pour elle. Or « il serait utile que [le chef de l’État et le premier ministre] soient avertis en cas d’anomalie dans la situation d’un membre du gouvernement », estime Sébastien Denaja. Dans quel but ? « Pouvoir en tirer d’éventuelles conséquences… » Comme un renvoi du gouvernement.

    Au passage, le rapporteur socialiste a glissé d’autres amendements renforçant la HATVP, facilitant son contrôle des déclarations de patrimoine et d’intérêts des élus. Pour accéder à certains fichiers (comptes bancaires, contrats d’assurance-vie, hypothèques, etc.), elle devait pour l’instant compter sur la collaboration du fisc et lui adresser des demandes écrites. Demain, elle pourra s’y plonger en direct. Gage d’efficacité, cette mesure pourrait agacer plus d’un parlementaire, en particulier sur les bancs de droite. 

    Voir aussi: DANGER pour les consommateurs: Les artisans mobilisés face au projet de loi Sapin II

    par Dan Israel et Mathilde Mathieu

    Illustration CC/flickr termes juridiques simples  Sans langue de bois

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